”If it ain´t broke, don`t fix it”

Om statlig detaljstyrning av advokatetiska regler

I veckan publicerades en FN-rapport från FACTI, the High Level Panel on International Financial Accountability, Transparency and Integrity for Achieving the 2030 Agenda. Arbetsgruppen bakom rapporten tillsattes i mars 2020 på initiativ av Generalförsamlingens ordförande och ordföranden i Ekonomiska och sociala rådet.  I anledning av den nu pågående diskussionen om advokatetik och Advokatsamfundets disciplinära tillsyn finns skäl att något kommentera saken. 

FACTI har i uppdrag att analysera behovet av och föreslå åtgärder som det internationella samfundet kan behöva vidta för att uppnå FN: s hållbara utvecklingsmål på det finansiella området. Detta innefattar frågor om transparens, skattefrågor, mutor och korruption, penningtvätt, konfiskering m.m. 

Den nya rapporten https://www.factipanel.org/reports fokuserar på de hinder som finns för att uppnå 2030-agendans mål. Rapporten framhäver behovet av ökat globalt samarbete i syfte att åstadkomma finansiell integritet (vad som nu menas med detta begrepp) och därigenom en ”hållbar utveckling”. En systemförändring krävs enligt rapporten. Hela det globala finansiella systemet måste reformeras. För att kunna göra detta erfordras enligt rapporten långtgående åtgärder av politiker, den privata sektorn, civilsamhället och media. Dessa innefattar utökad lagstiftning såvitt avser finansiella aktörer som verkar på den internationella marknaden liksom avseende traditionellt fria yrken som advokater och revisorer.

Mycket av det som framkommer i rapporten är relevant såväl vad gäller analys, slutsatser och rekommendationer. Men det finns invändningar. En sådan gälller finanssektorns uppgivna bristande integritet och frågan om  advokaternas ställning och oberoende. 

På något oklara grunder hävdar FACTI-rapporten att självreglering inte fungerar. Rapporten angriper bland annat advokatsamfundens oberoende och ifrågasätter deras rätt till självreglering. Rapporten anvisar ökad styrning från staternas sida vad gäller fastställande av advokatetiska normer och tillsyn. International Bar Association:s, IBA, president Sternford Moyo fastslog omgående att FACTI-rapportens påstående att självreglering inte fungerar är felaktigt. 

Även om målen för hållbar utveckling i Agenda 2030 självklart ska efterstävas på det övergripande planet, är statlig detaljreglering av advokatyrket inte ett lämpligt  verktyg. Redan den penningtvättslagstiftning som införts innebärande att advokaten ska ange sin klient (utan dennes vetskap) till polisen vid misstanke om att klientens pengar åtkommits genom penningtvätt, utgör ett allvarligt åsidosättande av de advokatens kärnvärden som har uppställts i samhällets intresse: lojalitet, oberoende, tystnadsplikt och skydd mot intressekonflikter. Genom dessa regler har lojalitetsplikten fått en allvarlig törn. Det är häpnadsväckande att detta inte fått mer uppmärksamhet. Rekommendationer från Financial Action Task Force (FATF) har likväl fått betydande inverkan på lagstiftningen. Något som arbetsgruppen av rapporten av allt att döma dock inte finner tillräckligt. 

Advokater som bryter mot lag ska straffas som vilken annan medborgare som helst. Strafflag beslutas av de nationella parlamenten. Advokater som bryter mot god advokatsed ska i  tilldelas disciplinär påföljd, vilket i allvarliga fall föranleder uteslutning. Utformningen av det advokatetiska regelverket liksom tillämpningen ska beslutas och sanktioner verkställas av de oberoende advokatsamfunden.

Oberoende advokater är en hörnsten i en demokratisk rättsstat. Så är också rätten att fritt välja ombud. Utvecklingen de senaste åren inger oro härvidlag. Runt om i världen trakasseras, fängslas och döms advokater som en följd av att de utför sina yrkesplikter.. Inte sällan sammanblandas advokaten med klienten och de misstankar som riktas mot klienten. Advokater som företräder oliktänkande, människorättsaktivister, terrormisstänkta och homosexuella riskerar på många håll otillbörlig påverkan och rättsvidriga ingripanden från staten och från andra aktörer. Sanktionerna kan handla om uteslutning ur advokatsamfundet, förbud att representera viss klient, repressiva åtgärder i form av övervakning, häktning och även straffrättsliga påföljder. Yrkesförbud är vanliga. Sådana angrepp på advokater är särskilt utbrett i odemokratiska länder med inskränkningar i yttrandefriheten och andra grundläggande rättigheter, samt i länder med omfattande korruption. Och här går utvecklingen åt fel håll. Autokraterna firar dagligen triumfer. Antalet maktfullkomliga herrar med liten respekt för mänskliga fri-och rättigheter röner, egendomligt nog, stöd från stora grupper även i vår omedelbara närhet. Advokater i flera länder är utsatta för hårt tryck.

I de flesta  länder är advokatsamfunden och advokaterna reglerade i lag. I demokratiska rättsstater fyller denna lagstiftning det huvudsakliga syftet att värna advokatorganisationerna och ytterst advokaternas oberoende samt medborgarnas tillgång till fria och oberoende advokater även när statens egna intressen står på spel. En i hela den demokratiska världen vedertagen och grundläggande princip är att advokater skall stå fria i förhållande till domstolar, andra myndigheter och varje annat intresse som kan tänkas inkräkta på advokaternas möjligheter att handla såsom deras yrkesplikter kräver. I alla länder med anspråk på att vara en rättsstat finns också särskilda regler om advokater och deras verksamhet. I vissa fall kommer advokatens oberoende till uttryck i de nationella konstitutionerna. I andra fall kommer denna viktiga princip till uttryck i annan grundläggande nationell lagstiftning. Detta är ett ömtåligt system vars grundbultar lätt kan rubbas av statliga intressen. Detta gör att uppmärksamheten måste vara stor mot möjliga angrepp.

Att en oberoende advokatkår anses utgöra ett fundament för en väl fungerande rättsstat framgår av en rad folkrättsliga instrument; FN:s Basic Principles on the Role of Lawyers, Europakonventionen för mänskliga rättigheter, Europarådets rekommendation R(2000)21 (of the Committee of Ministers to Member States on the freedom of exercise of the profession of lawyer ), The African Charter on Human and Peoples’ Rights, 1981 och i The American Convention on Human Rights, 1969, bara för att nämna några.

Av Basic Principles on the Role of Lawyers framgår att upprätthållandet av rättssäkerhet och skyddet för mänskliga rättigheter kräver att alla människor har effektiv tillgång till juridisk rådgivning, som tillhandahålles av en oberoende advokatkår (”independent legal profession”). I advokatens yrkesplikter ingår att upplysa klienten om dennes rättigheter och skyldigheter, att biträda klienten och vidta rättsliga åtgärder för att skydda klientens intressen samt att företräda klienten inför domstolar, tribunaler och administrativa myndigheter. Det ankommer därvid på advokaten att värna om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, att iaktta lojalitet mot klienten samt att följa lag och vedertagna principer för advokatetik. Det åligger den verkställande makten att tillförsäkra advokaterna garantier som möjliggör för dem att utföra sitt advokatuppdrag utan någon form av obehörig inblandning. Myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla adekvat skydd för advokater när deras  säkerhet är hotad. Också rätten till ett försvar är garanterad i en rad internationella konventioner. I Basic Principles on the Role of Lawyers fastslås vidare rätten att bli representerad av en advokat inför domstol samt rätten till immunitet för uttalanden som advokaten i sin yrkesutövning gör i god tro inför domstol m.m.

De allra flesta advokatsamfund uppställer höga etiska krav på sina medlemmar och har en effektiv regeltillämpning. Det är en vanförställning att tro att ökat statligt inflytande över den disciplinära verksamheten leder till effektivare eller strängare regeltillämpning. Erfarenheterna från andra länder talar sitt tydliga språk. Statlig styrning leder varken till högre kvalitet, snabbare handläggning eller hårdare påföljder. Om det ansvarsfulla sätt på vilket Advokatsamfundets disciplinära verksamhet har skötts  kan allmänhetens representanter i Disciplinnämnden vittna.  Den omständigheten att enstaka advokater inte alltid följer de etiska normerna är inte ett argument för att radikalt förändra systemet. Det vore att kasta ut barnet med badvattnet. Brott mot regelverket förekommer inom advokatkåren, liksom bland andra grupper, däribland ingenjörer, arkitekter, läkare, forskare och politiker.

Slutsatsen av att regelbrott förekommer är inte politisk detaljreglering utan snarare ett utvidgat konstitutionellt skydd för oberoendet. Advokatsamfundet kommer säkert att hantera nu påstådda regelbrott i vederbörlig ordning. Det innefattar både en grundlig utredning av fakta, vederbörlig skyndsamhet ii handläggningen och upprätthållande av gängse rättssäkerhetsprinciper. Det saknas varje skäl anta att Advokatsamfundet inte skulle klara den uppgiften. 

Jag utgår från att Advokatsamfundet kommer att bevaka FACTI-rapportens vidare öden. Advokaterna måste ju fortsätta att hävda respekten för yrkets grundläggande principer. På dessa har vissa politiker som vill framstå som handlingskraftiga en benägenhet att tafsa när populismen så anses kräva.

Om Advokatsamfundets disciplinverksamhet

En livlig debatt om advokater och Advokatsamfundets disciplinverksamhet har den senaste tiden ägt rum. Det är förståeligt. Flera uppmärksammade anmälningar mot advokater har inkommit till Disciplinnämnden det senaste året. Media har av naturliga skäl redovisat detta. Allmänheten har givits bilden av ett system som fungerar dåligt. Rop på reformer skallar. Justitiekanslern har klagat till Högsta domstolen i ett ärende där Disciplinnämnden valt att inte utesluta en advokat som brutit mot av åklagaren restriktioner. Politiker har uttalat sig om hur systemet  borde vara.

I en stundom rätt upphetsad debatt finns anledning till reflektion. Det finns  skäl att sätta kyrkan mitt i byn. 

Advokatsamfundet och dess Disciplinnämnd är reglerat i rättegångsbalken. När Advokatsamfundet vid inträdesprövningar och disciplinär tillsyn bedriver offentligrättslig verksamhet  ska  lag och hävdvunna rättsprinciper tillämpas. Detta innebär krav på lagbundenhet även när medias rapportering inbjuder till snabba och handlingskraftiga åtgärder.

 Advokatsamfundets disciplinära verksamhet är underkastad Justitiekanslerns och – ytterst – Högsta domstolens tillsyn. I Disciplinnämnden finns tre av regeringen utsedda allmänna representanter. En av dem nomineras av de borgerliga, en ledamot nomineras av de socialdemokratiska samarbetspartierna. En ledamot är normalt en tidigare domare eller annan representant från rättsväsendet. Dessa personer har under de 20 år som jag medverkat visat hög integritet och aktivt bidragit till nämndens arbete. Jag kan inte erinra mig att det någon gång gått en skiljelinje mellan allmänhetens representanter och advokaterna. Om skiljelinjer i sällsynta fall förekommit har detta berott på olika individuella bedömningar av förhållandena i det enskilda fallet – inte på partipolitiska hänsyn.

Advokater är enligt lag skyldiga att följa god advokatsed. Vad som är god advokatsed följer av regler om god advokatsed, Disciplinnämndens avgöranden och styrelsens vägledande uttalanden. Åsidosätter eller bryter en advokat mot god advokatsed finns det reglerat i rättegångsbalken vilka påföljder som är aktuella. 

Om advokater allvarligt bryter mot god advokatsed riskerar de ytterst att uteslutas. Förutsättningarna härför liksom påföljderna följer av rättegångsbalken. 

När vissa högprofilerade politiker uttalar sig om Advokatsamfundets disciplinära verksamhet infinner sig inte sällan en känsla av uppgivenhet. Det finns skäl att påminna om några enkla grundprinciper.

Också den mest förhärdade brottsling är tillförsäkrad rättsstatens skydd.

Advokaternas främsta plikter är att visa oberoende i förhållande till  alla ovidkommande intressen, att vara lojal mot klienten, att iaktta sin tystnadsplikt och, för att kunna infria  dessa plikter, stå fri från  intressekonflikter.

Det är inte så som vissa debattörer felaktigt hävdar att Advokatsamfundet eller dess ledamöter har privilegier. Det är klienterna som har rättigheter och advokaterna som har skyldigheter. Några privilegier tillkommer inte advokaterna.

I alla civiliserade rättsstater har en misstänkt rätt till ett försvar och till att fritt välja sin advokat. Det är en god ordning. Betänk det motsatta förhållandet.

Men, om advokater missköter sig ska de inte åtnjuta förtroendet att få kalla sig advokat. Då ska de i allvarliga fall uteslutas. Vi tog för några år sedan initiativ till att även kunna utesluta advokater pga händelser utanför advokatverksamheten. Det ledde till en nödvändig lagändring. Samfundet initierade också en omfattande proaktiv tillsyn.

Om advokater åsidosätter god advokatsed utan att förtjäna uteslutning riskerar de varning med straffavgift. Jag delar uppfattningen att straffavgiften bör höjas från den sedan många år lagstadgade maxavgiften om 50 000 kronor. Men då måste också advokaten ha reell möjlighet till effektivt rättsmedel. Man måste få kunna begära domstolsprövning om man menar att fel förekommit. Här krävs en ändring av rättegångsbalken. 

Att interimistiskt kunna avstänga advokat är en fråga som kan diskuteras. Jag är emellertid inte övertygad om det kloka i denna tanke. För även för ett sådant ingripande beslut krävs ett stort mått av rättssäkerhet. Även ett interimistiskt beslut måste kunna överprövas. Och därmed kan den eftersträvade effektiviteten gå förlorad. Men, frågan är värd att prövas.

Jag ser fram emot resultatet av det reformarbete som enligt uppgifter i media lär pågå.