Kriminalisering av deltagande i terror är problematiskt

Regeringen har idag presenterat en lagrådsremiss som kriminaliserar deltagande i terrororganisation. Den vilar på en departementspromemoria (Ds 2017:62). Advokatsamfundet identifierade i sitt remissyttrande en lång rad allvarliga brister och avstyrkte förslagen i promemorian. Regeringen har valt att lägga fram förslagen i huvudsak som de presenterades i promemorian. Detta är olyckligt. Härutöver meddelade justitieministern att förslaget kräver
en rad nya åtgärder, däribland den redan beslutade utvidgningen av signalspaning.

Advokatsamfundet har vid upprepade tillfällen påtalat att den straffrättsliga terrorismregleringen bör ses över såväl i lagtekniskt som i materiellt hänseende. Den bör samlas i ett regelverk, bland annat eftersom det kriminaliserade området är svårt att överblicka och att regelverket är svårt att tillämpa. Lagstiftningen är ett otillfredsställande lapptäcke. Den 9 februari 2017 beslutade regeringen glädjande nog om en översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen. Resultatet av denna översyn skulle redovisas i januari i år. Något sådant har dock inte presenterats. Efter att tilläggsdirektiv meddelats ska översynen presenteras den 29 mars. Det vore klokt att avvakta med med att föreslå nya straffrättsliga terrorbestämmelser intill dess denna översyn är genomförd.

Terrorismen är ett synnerligen allvarligt och verkligt hot mot den demokratiska rättsstaten och enskilda människor. Terrorsammanslutningar som IS och Boko Haram begår avskyvärda brott. Dessa organisationer, liksom de terrorister som utför dessa vedervärdiga brott måste med kraft motarbetas och bekämpas. Ansvaret härför ligger bland annat på lagstiftaren.

Lagstiftaren är dock underkastad vissa erkända rättsstatliga principer som dessa kommer till uttryck i lagar och konventioner. En sådan princip är legalitetsprincipen. Den betyder att ingen ska kunna fällas till ansvar utan stöd av lag. Lag ska vidare vara tydlig och förutsebar. Det förutsätter bland annat att lagstiftningen går att tillämpa på ett enhetligt sätt och att straffrättslig lagstiftning inte beslutas retroaktivt. En annan grundläggande princip är upprätthållandet av kravet på dubbel straffbarhet. Det betyder att en person som begår ett brott utomlands inte kan ställas till ansvar i Sverige försåvitt gärningen inte samtidigt är straffbar i det land gärningen begicks. Och tvärtom. Denna princip är en av grundvalarna för en rättssäker brottmålsprocess. Lagrådsremissen brister i alla dessa hänseenden. Låt mig ge några konkreta exempel.

Lagförslaget syftar till att kriminalisera terroristrelaterad brottslighet. Målet är att komma åt terrorism och då företrädesvis terrorism med islamistiska förtecken. Kriminaliseringen är dock inte knuten till definitionen av terroristbrott enligt terroristbrottslagen, utan till definitionen av särskilt allvarlig brottslighet. Detta är ägnat att skapa förvirring.

Någon närmare analys av kriminaliseringens omfattning, utöver organisationer som ägnar sig åt terroristbrott, återfinns inte heller i lagrådsremissen. I förslaget omnämns ISIL/Daesh och al-Qaida, Boko Haram och Jabhat al-Nusra, numera Jabhat Fatah al-Sham som sådana enheter som kommer att omfattas av definitionen. I vilken utsträckning lagen kan komma att omfatta andra internationella och inhemska grupperingar på till exempel den yttersta politiska vänster- eller högerkanten eller andra utomparlamentariska grupperingar redovisas inte, trots att den föreslagna lagstiftningen alltså avses bli generellt tillämplig.

Lagrådsremissens definition av en terroristorganisation ska enligt förslaget vara identisk med de sammanslutningar som det är straffbart att finansiera enligt finansieringslagen. Enligt förslaget definieras en terroristorganisation som ”en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet”. Bestämmelsen placeras i den s.k. rekryteringslagen. I denna lag återfinns redan en definition av särskilt allvarlig brottslighet genom en hänvisning till den s.k. finansieringslagen. Definitionen av särskilt allvarlig brottslighet är inte densamma i finansieringslagen och rekryteringslagen. Härigenom uppkommer den synnerligen otillfredsställande situationen att olika definitioner av särskilt allvarlig brottslighet används för att avgränsa det straffbara området avseende dels finansieringen av terroristorganisationer, dels finansieringen av deltagandet i terroristorganisationer enligt finansieringslagen.

Konsekvensen blir således att man inom en och samma lag (finansieringslagen) laborerar med två olika definitioner av rekvisitet ”särskilt allvarlig brottslighet”, vilket inte kan anses utgöra en ändamålsenlig lagstiftningsteknik. Det skapar begreppsförvirring och tillämpningsproblematik.

I detta sammanhang är frågan om vilka sanktionslistor som ska kunna ligga till grund för att betrakta en person eller organisation som en terroristorganisation av intresse. Någon ledning i detta hänseende fanns inte. Det är en stor brist, särskilt i ljuset av de stora rättssäkerhetsproblem som är förenade med dessa listor, inte minst vad gäller effektiva rättsmedel. Vi minns de svenskar med somaliskt ursprung som utpekades som terrorister och grundlöst under flera år hade sina tillgångar frysta.

Det finns ingen internationellt sett allmänt vedertagen definition av begreppen ”terrorism” eller ”terroristorganisation”. De internationella konventioner till vilka det hänvisas i finansieringslagen och rekryteringslagen rörande bekämpande av terrorism är inriktade mot att omfatta endast sådana handlingar som typiskt sett betraktas som terroristhandlingar, till exempel flygkapningar och terroristbombningar. Dessa handlingar definieras som särskilt allvarlig brottslighet enligt nämnda bestämmelser och inte som terroristbrott enligt terroristbrottslagen. Lagrådsremissens förslag till definition av en terroristorganisation omfattar även sammanslutningar av personer som begår handlingar som inte i sig anses utgöra terroristbrott enligt svensk rätt. Detta är verkligen inte ägnat att bringa klarhet i begreppen.

Till detta kommer att begreppet terroristorganisation utvidgas till att även omfatta en ”moderorganisation”, som bedriver lovlig verksamhet av till exempel politisk eller humanitär art, men där det även finns en ”cell”, en sammanslutning av personer som gör sig skyldig till särskilt allvarlig brottslighet. Någon analys av vilka organisationer som avses eller hur relationen mellan ”moderorganisationen” och ”cellen” ska se ut för att hela organisationen ska smittas av det agerande som kan anses utgöra särskilt allvarlig brottslighet finns inte. Följden blir att det med en terroristorganisation därigenom inte enbart avser en sammanslutning av personer som har som syfte att begå särskilt allvarlig brottslighet, utan även organisationer som inkluderar en sådan sammanslutning av personer även, som det får förstås, om denna gruppering skulle förhålla sig passiv. Det behövs en analys vilka kriterier som ska konstituera en terroristorganisation och hur en sådan svensk definition förhåller sig det internationella samarbetet kring att förhindra och beivra terrorism.

Som förslaget får förstås ska det vidare bli straffbart för någon att verka som läkare eller sjukvårdspersonal vid ett sjukhus eller liknande inrättning som bedrivs av en terroristorganisation, även om verksamheten är inriktad på att hjälpa civila som befinner sig inom det område som kontrolleras av organisationen. Några överväganden rörande vad som motiverar att kampen mot terrorism sker till priset av att civilbefolkningen på områden som kontrolleras av en terroristorganisation tillfogas ytterligare mänskligt lidande utöver den terror som organisationen utsätter dem för genom att de förvägras humanitärt bistånd från enskilda individer, återfinns inte i förslaget. Den humanitära verksamhet som Röda Korset och Läkare utan gränser bedriver ska dock inte innebära att organisationerna deltar i en terroristorganisations verksamhet även om deras insatser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma en terroristorganisation till godo. Men detta undantag kommer inte till uttryck i den föreslagna lagtexten. Detta är mycket otillfredsställande. Till detta kommer att undantaget görs utan att det klargörs vad som avses med fristående och opartiska organisationer, förutom omnämnandet av Röda Korset och Läkare utan gränser. Stor oklarhet råder således vad som till exempel gäller lokalt förankrade humanitära organisationer, som försöker lindra civilbefolkningens lidande under en väpnad konflikt. Det saknas en närmare redogörelse för vilka omständigheter som definierar en fristående och opartiska humanitär organisation som enligt motiven ska undantas från lagens tillämpningsområde.

Eftersom kriminaliseringen omfattar även den del av en terroristorganisations verksamhet som avser humanitärt bistånd till civilbefolkningen, kan organisationer som inte utgör en sammanslutning av personer som avser att begå särskilt allvarlig brottslighet, men inom vilken det finns personer som kan ses som en sådan sammanslutning, komma att betraktas som en terroristorganisation, även om det är ytterst oklart i vilka fall detta kan vara fallet. En person som varit bosatt i ett område som kontrollerats av en terroristorganisation och under organisationens kontroll fortsatt sitt arbete, som exempelvis läkare eller sjuksköterska på ett allmänt sjukhus, skulle objektivt sett kunna anses ha deltagit i terroristorganisationens verksamhet. En sådan situation skulle även kunna uppstå om verksamheten bedrivits av en biståndsorganisation som tvingats underkasta sig terroristorganisationens direktiv för att kunna bedriva sin verksamhet.

Slopandet av kravet på dubbel straffbarhet skulle i ett sådant fall, för det fall en sådan person lyckas fly från området och söker en fristad i Sverige, innebära att han eller hon kan komma att ställas inför rätta anklagad för att ha deltagit i en terroristorganisation. Detta skulle kunna jämföras med att de läkare och sjuksköterskor som arbetade på allmänna tyska sjukhus eller på sjukhus som drevs på ockuperade områden under andra världskriget, skulle anses ha deltagit i nazisternas verksamhet. Ett sådant förhållningssätt är givetvis helt oacceptabelt. Det är bland annat mot bakgrund av dessa oklarheter inte rimligt att överge kravet på dubbel straffbarhet som föreslås. Undantaget från kravet på dubbel straffbarhet ska dessutom även gälla offentlig uppmaning och rekrytering till deltagande i en terrororganisation, resa för deltagande i en terroristorganisation, liksom finansiering av deltagande i en terroristorganisation och finansiering av en resa för deltagande i en terroristorganisation. Att slopa den grundläggande straffrättsliga principen om ett krav på dubbel straffbarhet innebär en rad problem i rättssäkerhetshänseende. Det är allt annat än naturligt trots vad justitieministern hävdade vid presskonferensen. Någon analys av konsekvenserna av att slopa kravet på dubbel straffbarhet för svenska medborgare och utlänningar som vistas här i riket redovisas inte heller. Det måste understrykas att varje steg som Sverige tar i riktning mot en uppluckring av den internationellt accepterade grundprincipen om krav på dubbel straffbarhet, innebär att Sveriges möjligheter att värna rätten att själv bestämma över vilket handlande på svensk mark som ska kunna bestraffas minskar. Det finns således även tungt vägande skäl mot förslaget utifrån rättsprincipiella utgångspunkter.

Det straffbara området ska enligt remissen omfatta även finansiering som möjliggör ett framtida deltagande i en terroristorganisation. Vad som närmare avses härmed är synnerligen oklart.

Sammanfattningsvis hänger svårigheterna med att definiera terrorism samman med den omständigheten att vad som definieras som en terroristgärning påverkas av syftet. I förarbetena till den svenska terroristbrottslagen uttalas att oavsett lagens ordalydelse, så ska den endast tillämpas på allvarliga angrepp på den demokratiska rättsstaten och inte omfatta motståndsrörelser och andra grupper som strävar efter att återupprätta demokrati. Det speglar väl problemen med att definiera begreppet terrorism. Dagens förslag uppfyller inte de krav som kan ställas på straffrättslig lagstiftning. Det riskerar att bidra till ytterligare förvirring i ett redan svårtillämpat regelverk. Lagstiftningen kommer sannolikt att medföra inte obetydliga tillämpningsproblem. Och, den riskerar att komma i konflikt med grundlagsskyddade rättigheter som föreningsfrihet och yttrandefrihet.

Advokatsamfundet avger ett stort antal remissvar varje år. Vi gör det i vår egenskap av representant för Sveriges advokater. Vi har ett ansvar att från ett ändamåls- och rättssäkerhetsperspektiv peka på brister i olika lagförslag. Lagstiftningen är till för att sätta ramarna för samhället och för att skydda de universella mänskliga rättigheterna. För att göra detta krävs att vi kan behålla sans och balans. Kritiken att den nu föreslagna lagstiftningen dröjt alltför länge är enligt min mening obefogad. Skälet torde vara att det lagtekniskt är ytterst svårt att på ett godtagbart sätt kriminalisera deltagande i terroristorganisation. Något som lagrådsremissen tydligt visar.

Annonser
Det här inlägget postades i Uncategorized. Bokmärk permalänken.